Primer dobre prakse- Aukcije u Nemačkoj - Mehanizam podrške obnovljivim izvorima energije

"SERBIO" asocijacija predstavlja Vam primer dobre prakse, ovog puta aukcije kao jednog od uspešnog mehanizma podrške obnovljivim izvorima energije u Nemačkoj.  

Prva aukcija za obnovljive izvore energije u Nemačkoj održana je u aprilu 2015. godine kao deo probne aukcije za solarne elektrane. Šema se sastojala od šest aukcijskih rundi do decembra 2016. godine i privukla je veliku pažnju, kao i obim ponuda. 2017. godine uvedene su aukcije za dodelu premija za sve glavne tehnologije OIE. Do novembra 2019. godine u Nemačkoj je održano 38 krugova aukcija OIE ukupne zapremine 16,25 GW. Ovim je Nemačka izabrala drugačiji pristup u poređenju sa nekim drugim zemljama, koje sprovode manje krugova aukcija, ali veće količine po krugu. Veliki broj krugova aukcija ima za cilj da poveća sigurnost planiranja za učesnike i osigura kontinuirani razvoj OIE.
Aukcije obnovljivih izvora u Nemačkoj uglavnom su specifične za tehnologiju. Međutim, takođe su se održali i alternativni formati aukcija kao što su aukcije sa više tehnologija, prekogranične aukcije i inovativne aukcije. Većina obnovljivih krugova aukcija, ukupno 16, ciljale su solarne elektrane, praćenim sa 12 rundi aukcija za vetroelektrane. Pored toga, održana su četiri kruga aukcija biomase, četiri multitehnološke aukcije za vetroparkove i solarne elektrane, kao i dve aukcije za priobalne vetroparkove. Aukcija za solarne elektrane, aukcije sa više tehnologija i vetroparkovi na moru mogu biti u potpunosti nagrađeni. Suprotno tome, neki krugovi aukcija za kopnene vetroparkove i biomasu su bili pretplaćeni. Stoga količina na aukciji za ove tehnologije ne može biti u potpunosti dodeljena.

U sledećim odeljcima ocenjuju se rezultati aukcija. Rezultati završenih aukcijskih rundi upoređuju se sa sledećim ciljevima politike koji su utvrđeni u EEG-u:

• povećani udeli obnovljivih izvora i godišnji dodaci kapaciteta
• stabilan razvoj OIE
• efikasnost troška
• kompatibilnost sa mrežnim sistemom
• održavanje visoke raznolikosti učesnika

Efektivnost

Za procenu efikasnosti aukcija bitna su dva pokazatelja:

• Odnos između obima ponuda i obima na aukciji, da li aukcija privlači dovoljno ponuda da osigura konkurenciju;
• Stopa realizacije uspešnih projekata;                                                             

Sledeći odeljci će analizirati efikasnost aukcija za solarne elektrane, vetroelektrane i biomasu

Solarne elektrane

Da bismo procenili efikasnost nemačkih aukcija za solarne elektrane, prvo ćemo pogledati dodeljeni obim. U svim do sada održanim aukcijama solarnih elektrana, obim ponuda premašio je obim licitacije. Ukupno je 3 GW bilo na aukciji između aprila 2015. i oktobra 2019, dok je obim ponuda akumuliran na 9 GW. Stoga je bilo lako dodeliti predviđene zapremine. Trodupla zapremina takođe ukazuje na to da bi verovatno bilo moguće dodeliti veći obim.
Nivo konkurencije, meren nivoom pretplate (obim ponuda podeljen količinom na aukciji), kretao se od 177% do 477% u aukcijskim krugovima. Čak i kada je obim aukcije povećan za oko 250% u poređenju sa ostalim krugovima u martu 2019. godine, obim ponuda premašio je obim aukcije od 500 MW. Tako je dovoljan broj (i obim) ponuda učestvovao na aukcijama za solarne elektrane kako bi se ispunili planovi proširenja EEG kapaciteta. Sledeći odeljak analizira stope realizacije aukcija solarnih elektrana.
Slika prikazuje stope realizacije aukcija solarnih elektrana od aprila 2015. do juna 2017.

To su aukcijski krugovi sa zatvorenim periodima realizacije i objavljenim stopama realizacije.
Periodi realizacije aukcijskih rundi 2018. i 2019. godine još uvek traju. Kako se mnogi projekti realizuju do kraja pojedinačnih perioda realizacije, preliminarne stope realizacije ne pružaju prikladnu osnovu za izvođenje zaključaka i stoga nisu ovde prikazane. Stope realizacije krugova aukcija solarnih elektrana sa zatvorenim periodima realizacije su vrlo visoke, u rasponu od 90 do 100%. Anketa ponuđača naglašava da, pored efikasnih kazni i pretkvalifikacionih zahteva, mogućnost prenosa prava na podršku snažno doprinosi visokim stopama realizacije. 54% ispitanika je tvrdilo da je iskoristilo mogućnost realizacije projekta u drugoj oblasti. 40% anketiranih izjavilo je da bi bez ove opcije realizacija projekta bila rizična. Drugi razlog za visoke stope realizacije, koji navode ispitanici, su produženi periodi realizacije sa proporcionalnom kaznom. S obzirom na dovoljan obim dodeljenih ponuda u kombinaciji sa visokim stopama realizacije, nemačke solarne aukcije mogu se smatrati efikasnim.

Kopnene vetroelektrane

Prve tri aukcije za kopnene vetroperkove u Nemačkoj zabeležile su veliko učešće. Ovi krugovi aukcija 2017. godine,koji su uključivali preferencijalna pravila za zajednicu energetskih projekata, u proseku su bili pretplaćeni (faktor 2,7). Od tada se smanjio obim ponuda i nivo konkurencije.
Aukcije za vetroelektrane na kopnu - obim i nivo konkurencije, Izvor: Navigant based on (BNetzA, 2019b)

Od 2018. nadalje, preferencijalna pravila za energetske projekte koji se sprovode u 2017. godini stavljena su na čekanje. U skladu sa ovom promenom, obim ponude je značajno opao. Stalno smanjenje obima ponuda dovelo je do prve pretplate u maju 2018. Uprkos blagim porastima u avgustu 2018. i februaru 2019. godine, opadanje obima ponuda i konkurencije nastavlja se do danas. Na poslednjoj aukciji u oktobru 2019. godine, moglo se dodeliti samo 30% (204 od 675 MW) raspoloživog obima.

Slika ispod prikazuje poređenje između količine ponude i dodeljene količine energetskih projekata. Snažni efekat koji su preferencijalna pravila za zajednicu energetskih projekata imala na aukcije ponovo postaje vidljiv. 71-88% obima ponuda u 2017. godini i 95-99% dodeljene količine pripisano je projektima koji ispunjavaju kriterijume podobnosti za energetske projekte zajednice. U narednim godinama, odgovarajuće akcije su se smanjile na ispod 20%.
 Udeo energetskih projekata zajednice u obimu ponuda i dodeljenom obimu na aukcijama kopnenih vetroparkova, Izvor: Navigant based on (ZSW, Bosch & Partner, 2019), (BNetzA, 2019b)

Upitno je u kojoj meri osnivači koji su učestvovali i/ili su nagrađeni u aukcijskim krugovima 2017. godine predstavljajući energetske projekte zajednice u strogom smislu.

Kroz posebne akcionarske konstrukcije, veći projektanti su mogli da razviju projekte koji potpadaju pod EEG definiciju energetskih projekata zajednice. Naročito su menadžeri projekata, koji su se specijalizovali za podršku ili zajednički razvoj projekata sa građanima, iskoristili ovu prednost. Dubinska analiza aukcijskog kruga u maju 2017. godine autora dr. Vilera utvrđuje da su za 80% dodeljenih kapaciteta planeri sarađivali sa fizičkim licima kako bi iskoristili preferencijalna pravila. Samo 13% nagrađenih ponuda otišlo je na otvorene energetske projekte u zajednici. Iako su neki menadžeri projekata takođe uključeni u upravljanje tim projektima.

Ukupno je dodeljeno 6,5 GW kopnene snage vetra između maja 2017. i oktobra 2019, dok je na aukciji bilo 8,7 GW. Dakle, trenutno nedostaju ponude koje iznose 2,2 GW. Postoji nekoliko razloga za ovaj jaz:

• Promena sa administrativno postavljenog nivoa, FIT tarifa, na aukcije dovela je do snažnog povećanja kapaciteta u fazi tranzicije starog sistema. U 2017. godini dodato je 5,5 GW kopnene snage vetra. Ovo je za 2,7 GW iznad ciljanog dodatka i verovatno je dovelo do nedostatka sazrelih vetroelektrana koje su sposobne da učestvuju u prvim godinama novog sistema aukcija.
• Nemački projekti vetroparkova se sve više susreću sa tužbama. To ne utiče samo na realizaciju projekata već i na fazu nadmetanja.
• Jaka konkurencija u 2017. godini i povezane niske cene u kombinaciji sa trenutnom situacijom pretplate i odgovarajućim visokim cenama dovode do pregleda realizacije projekata. U mnogim slučajevima je ekonomski atraktivno za ponuđače da plate kaznu zbog nerealizacije svoje ponude dodeljene 2017. godine i uđu u tekuću aukciju sa istim projektom da bi dobili (mnogo) veću cenu.

Trenutno ne postoje mere za suzbijanje sve većeg jaza između predviđenih dodavanja kapaciteta i dodeljenog obima. Ovo bi se moglo promeniti amandmanom EEG-a, koji je predviđen za 2020. Rešavanje razloga zbog kojih nedostaje obim ponuda koji leže van aukcije verovatno je najefikasniji način za povećanje konkurencije na aukcijama kopnenih vetroelektrana.
Aukcije kopnenih vetroparkova - stope realizacije. Izvor: Navigant based on (FA Wind, 2019b)

Slika prikazuje stope realizacije kopnenih aukcija vetroparkova.     

Do sada je realizovan samo manji deo projekata koji su bili uspešni na aukcijama. Za gotovo sve nagrađene projekte period realizacije je još uvek otvoren, pa stoga još uvek nije moguće dati konačnu izjavu o stopama realizacije ovih aukcija. Realizovano je manje od 10% obima dodeljenog u 2017. godini. Ovo je prvenstveno zbog činjenice da energetski projekti imaju 54 meseca za sprovođenje svojih projekata. Kao rezultat, period realizacije energetskih projekata od aukcije u maju 2017. godine otvoren je do novembra 2021. Primena krugova aukcije za 2018. godinu napravila je značajan napredak. 43% obima aukcije iz februara 2018. i 41% obima maja 2018 realizovano je do novembra 2019.

Sledeće tačke rezimiraju ocenu kopnenih aukcija vetroelektrana u pogledu njihove efikasnosti:

• Nestabilan razvoj OIE: Najnoviji dodaci godišnjeg kapaciteta za kopnene vetroparkove iznosili su 5,5 GW u 2017. godini (2,7 GW iznad cilja), 1,8 GW u 2018. godini (1 GW ispod cilja i ispod 400 MW do avgusta 2019. godine). Ove aukcije su dakle promašile cilj stabilnog razvoja i dovoljnih dodataka kapaciteta.
• Nedovoljna konkurencija: Strukturna pretplata od maja 2018. pokazuje da nije bilo moguće privući dovoljnu konkurenciju.
• Stopa realizacije: Efikasnost u smislu realizacije nagrađenih projekata još uvek se ne može proceniti zbog otvorenih perioda realizacije za gotovo sve aukcijske runde. Međutim, postoji rizik da se značajan broj energetskih projekata ne realizuje na osnovu nivoa njihovih ponuda dodeljenih u 2017. Umesto toga, oni mogu da plate kaznu za nerealizaciju svoje dodeljene ponude iz 2017. i ponovo uđu trenutne krugove aukcija da bi postigli više ponude. U mnogim slučajevima ovo je finansijski atraktivnije od realizacije projekta sa dodeljenim nivoom podrške 2017. godine.                                                                                                 

Uzimajući u obzir ove rezultate, nemačke aukcije kopnenih vetroelektrana ne mogu se smatrati efikasnim.

Biomasa

Do novembra 2019. godine u Nemačkoj su se odvijale četiri aukcije za biomasu. Uprkos malom obimu aukcija, sve četiri aukcije su bile pretplaćene. Samo 185 MW od 615 MW je dodeljeno na aukciji, što je 38%. Za razliku od ostalih formata aukcija, postojećim postrojenjima je dozvoljeno da učestvuju na aukciji biomase. Oni daju najveći udeo ponuda na aukciji.
                Aukcije biomase - obim i nivo konkurencije. Izvor: Navigant based on (BNetzA, 2019b)

Očekuje se da će broj ponuda na sledećim tenderima i dalje rasti kao i da će sve više postojećih postrojenja na biomasu, čija trenutna EEG podrška ističe, tražiti dodatna sredstva. Međutim, u trenutnim okolnostima aukcija biomase ne može se smatrati efikasnom.

Isplativost

Efikasnost troškova (ili statička efikasnost) meri da li se unapred definisani cilj može ispuniti uz najniže moguće ukupne troškove. Da bi aukcije bile isplative, mora postojati dovoljan nivo konkurencije. Generalno, nivo konkurencije se smatra dovoljnim kada obim ponuda premaši obim koji se prodaje na aukciji. Dva dodatna indikatora podržavaju evaluaciju. Prvo, prosečna cena uspešnih ponuda može se uporediti sa gornjom cenom. Drugo, može se uočiti razvoj prosečne cene uspešnih ponuda, takođe u odnosu na cene pre uvođenja aukcija.

Solarne elektrane

Od uvođenja šeme aukcije solarnih elektrana, prosečna cena uspešnih ponuda je znatno pala. Počevši od 9,17 ct/kWh na prvoj aukciji u aprilu 2015. godine, zabeležili smo pad od 47% na 4,9 ct/kWh na poslednjoj aukciji u oktobru 2019. Cene su kontinuirano padale od 2015. do početka 2018. Najniža vrednost svih vremena u Nemačkoj je dostignuta u februaru 2018. godine, sa prosekom od 4,33 ct/kWh. Od tada su cene ponovo blago porasle. Ovaj razvoj događaja je verovatno povezan sa povećanjem obima aukcije koji je rezultat sve češćih aukcijskih rundi od tada. Smanjenje cena u okviru aukcijske šeme može se smatrati nastavkom značajnog smanjenja cena u prošlosti. Smanjenje u okviru aukcijske šeme između 2015. i 2019. godine nije ni veće ni manje u poređenju sa smanjenjem u godinama pre aukcija, već je u skladu sa razvojem.
                                Solarne aukcije - nivo cena. Izvor: Navigant based on (BNetzA, 2019b)

Sve u svemu, razvoj cena na aukcijama solarnih elektrana može se smatrati uspešnim. Smanjujući cene za polovinu u roku od četiri i po godine, šema aukcije može se smatrati isplativom.

Kopnene vetroelektrane

Visok nivo konkurencije u aukcijskim krugovima 2017. takođe je doveo do naglog pada cena. Od ponderisane prosečne cene uspešnih ponuda od 5,71 ct/kWh u maju 2017. godine, cene su pale na 4,28 ct/kWh u avgustu 2017. godine i 3,82 ct/kWh u novembru 2017. godine.

Aukcije na vetru na kopnu - nivo cena. Izvor: Navigant based on (BNetzA, 2019b)

Obim ponude je opao u sledećim aukcijskim rundama, a samim tim i nivo konkurencije. U maju 2018. aukcija je prvi put opozvana pretplatom, a od oktobra 2018. svi krugovi aukcija za kopneni vetropark su opozvani. Ova situacija se takođe ogleda u razvoju cena, kao što je gore vidljivo. Posle pada cena u 2017. godini, prosečna cena uspešnih ponuda se neprekidno povećavala, približavajući se gornjoj ceni od avgusta 2018. godine i dostigavši je u avgustu 2019. godine.

Razvoj cena u 2017. godini pokazao je da aukcija vetroparkova na kopnu može biti isplativa. Međutim, uzimajući u obzir pretežne probleme nedostajućeg obima ponuda i njegove efekte na cene tokom poslednjih godina, aukcije kopnenih vetroparkova ne mogu se smatrati isplativim.
Trenutna stagnacija kopnenih vetroelektrana u Nemačkoj je prisutna i zbog problema sa prihvatanjem, kašnjenjima u planiranju korišćenja zemljišta, novih pravila o minimalnoj udaljenosti na državnom nivou i strukturne organizacije tužbi protiv vetro projekata. Pored toga, najavljena promena mehanizma podrške ka aukcijama dovela je do vrhunca u projektovanju vetroparkova i dodavanju kapaciteta na kraju stare šeme administrativne podrške (5,5 GW samo u 2017. godini). To je rezultiralo iscrpljenim cevovodom za projekte vetroelektrana i nedostajući obim ponuda na aukcijama. U kombinaciji sa proširenim stopama realizacije energetskih projekata zajednice u 2017. godini, došlo je do pada u primeni kopnenih vetroelektrana.

Ova situacija naglašava da (dobro osmišljena) šema aukcije nije najbolji pristup da bi se osigurao kontinuirani razvoj OIE, jer aukcija može funkcionisati samo sa dovoljnim obimom ponuda. Činioci poput stabilnog i afirmišućeg regulatornog okvira, prihvatanja među građanima (posebno među lokalnim stanovništvom) i ublažavanja ciklusa procvata i pada kroz regulativu koja gleda u budućnost, presudni su faktori i preduslovi za uspešnu aukcijsku šemu.

Biomasa

Aukcije biomase - nivo cena. Izvor: Navigant based on (BNetzA, 2019b)

Slika prikazuje nivo cena aukcija biomase. Nedostatak konkurencije je jasno vidljiv, posebno u prva dva kruga aukcija gde se prosečna cena dodeljenih ponuda približila gornjoj ceni. Na trećoj i četvrtoj aukciji prosečna cena uspešnih ponuda je blago opala. Međutim, u svim krugovima aukcije najviša uspešna ponuda bila je jednaka gornjoj ceni. Analize pokazuju da su troškovi proizvodnje električne energije u mnogim postrojenjima na biomasu iznad gornje cene aukcije. Stoga nije iznenađenje da je učešće na aukciji ograničeno. Zbog ograničenog broja aukcija koje su se do sada održale, teška je presuda u pogledu isplativosti aukcijske šeme.

Izvor: http://aures2project.eu/wp-content/uploads/2020/04/AURES_II_case_study_Germany_v3.pdf 

Prevela: Ivana Kravić